本报记者石健北京报道

近日，南宁市财政局发布《南宁市财政局2023年工作要点》（以下简称《要点》）提到，支持国有企业市场化转型，推动市属国有平台公司债务化解。争取上级部门的指导和支持，积极推动将符合条件存量项目债务转化为企业经营性债务，深入推进存量债务化解，有序推动融资平台公司市场化转型。

对于如何推动存量项目债务向经营性债务转化，应该采取哪些举措，有业内人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，应该是特指具有经营性的存量项目，通过规范化、市场化改造，转化为合规债务，一般采用PPP、特许经营、混改等方式。

转化为合规债务

广发固收研报显示，截至2023年6月末，全国发债城投平台共有3252家，较2022年年末增加87家。发债城投平台存量债余额为15.61万亿元。

面对数量庞大的存量债务，如何化解存量，一直是地方政府和平台公司较为关注的问题。东部地区一家城投公司负责人告诉记者，“一方面发债受到‘红橙黄绿’区域限制，另一方面城投发债余额限度，城投通过发债借新还旧速度有所放缓。”

记者注意到，上述南宁市财政局发布的《要点》，对于化解存量债务有一定的思路破局。即将符合条件的存量项目债务转化为企业经营性债务。而对于采取哪些方式，有业内人士认为，大致可以分为三种：一是PPP模式，二是特许经营模式，三是混改模式。

不过，亦有业内人士向记者透露，PPP管理库已经有一段时间不能打开，项目库处于“升级改造”阶段。“不过，特许经营模式可能会成为未来城投实现项目债务转化的一个重要载体。”该业内人士表示。

记者注意到，2015年，国家发改委、财政部等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对基础设施和公共事业特许经营的适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等作出较为全面详细的规定，并对特许经营模式的内涵进行了进一步明确，即特许经营应当为“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。这一规定为之后的特许经营项目实践工作提供了更为细致的政策依据。

另外，在建项目转化为特许经营，根据《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）的规定，其主要目的是解决平台公司在建项目的增量融资问题，通知鼓励对于已签合同贷款额不能满足建设需要，而且适合采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。

江苏一家城投公司最近正在申请特许经营项目阶段，对于如何将存量项目债务转化为企业经营性债务，也正是他们重点考虑的问题。

“在建项目转化为特许经营，需按照一般特许经营项目履行程序，包括特许经营项目的识别、准备、采购、执行和移交等程序，这里需要注意在建项目已有债务如何进行处理，即在建项目已签订合同的贷款的处理。我们通过咨询，确定两种模式：一是将存量贷款作为政府债务，这是根据财政部制定的《关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（财预〔2014〕351号）的规定，由政府纳入财政预算，同时由特许经营者负责后续工程的投资建设运营；二是在债权人同意的情况下，将在建项目已完工部分债务转化为企业债务，即特许经营者的债务，并由特许经营者负责在建工程的后续工程的投资建设。”该城投公司相关负责人告诉记者。

风险防范并重

不过，经营性债务多地采取本着适度增加的原则。

记者注意到，前不久，监管部门要求以截至2022年年末存量专项债券对应的项目为单位（不含中小银行专项债）报送相关信息：一是填报项目实际收益分年度（2015年至2022年）情况，包括项目运营收入、项目运营成本、项目运行收益、项目收益缴库情况。二是填报收支预算分年度情况，包括建设资金来源、项目建设支出、项目运营预期收入、项目运营支出、专项债券还本、市场化融资还本等情况。

近日，江苏省审计厅日前公布的《2022年度省级预算执行和其他财政收支情况审计结果》在回顾2022年工作时表示，修订完善《江苏省政府投资基金管理办法》，继续推动省级财政专项资金优化整合，在全国率先建立覆盖政府债务、政府隐性债务、融资平台公司经营性债务的全口径债务管理体系。

也就是说，对于国有融资平台公司经营性债务风险加大的问题将有所监管。对此，宿迁市宿城区曾表示，建立健全全口径债务风险监测机制，补充建立经营性债务月报制度，连通政府债务、政府隐性债务风险监测机制，三类债务风险监测横向实现全覆盖。分析研究三类债务、财政综合财力、国企经营等基本情况，测算管控目标实际完成情况，制定压降措施，确保完成全年债务管控目标。

值得注意的是，近期超20省披露了2022年财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告，其中超九成省份提及地方债务管理相关问题，其中7省提及融资平台债务问题，19省提及专项债资金使用问题。

对于城投开展特许经营业务是否会涉及新的隐性债务风险发生，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）中曾提出“四个不得”原则，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。地方政府及其部门出资设立或者参与设立各类投资基金、参与政府和社会资本合作（PPP）项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

有东部省份财政人士认为，隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务。由于特许经营项目形成的支出已纳入财政预算管理，故不应认定为隐性债务。另外，特许经营项目采用按效付费的方式，财政部门人员以合作期内社会资本方所提供服务的绩效评价结果作为付费依据。由于该方式并未固定财政支付责任，不属于固定回报，也不存在任何承诺回购、保底收益、明股实债等现象，政府方不提供任何方式的承诺、担保、增信等措施。故不属于政府隐性债务。“但是，也要注意几点。一是项目回报来源于政府补贴，占比较大，金额较高，且资金不来源于第三方用户付费。比如现在很多地区都在开展农村污水处理项目，第三方用户付费难以覆盖项目投资、运营成本及合理回报，需要政府补贴金额较大且补贴占比较高，这种存量项目债务就不建议采用特许经营模式，而是采取其他投融资模式。二是项目采用特许经营模式，未经过可行性评估，或评估流于形式的、特许经营项目回报虽然涉及可行性缺口补贴金额较少，但项目本身或项目实施方案约定事项不具备可行性，或可行性较差的，也有可能会被认定为隐性债。三是项目未按有关政策文件要求进行操作。如未经竞争方式选择特许经营者，直接签署特许经营协议的。”该财政人士表示。